El escrutinio de seguridad nacional en la inversión extranjera: lo que la reforma significa desde la fe pública mercantil

El 31 de agosto de 2026 el Ejecutivo Federal remitió al Senado de la República una iniciativa de decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley de Inversión Extranjera (LIE). Fue turnada a las Comisiones Unidas de Economía y de Estudios Legislativos Primera y, a la fecha, está pendiente de dictamen: no modifica todavía condición alguna del régimen vigente.

El análisis que ha circulado en los primeros días es, casi sin excepción, transaccional: qué le ocurre al calendario de cierre de una operación de M&A, cómo se asigna el riesgo regulatorio entre comprador y vendedor, qué cláusulas habrá que negociar. Es un análisis correcto y necesario, pero incompleto. La reforma también toca —de manera silenciosa y por remisión— el trabajo cotidiano de quienes damos fe de los actos mercantiles. Conviene decirlo antes de que el dictamen se apruebe, no después.

1. Qué propone la iniciativa#

En lo esencial, el proyecto adiciona a la LIE un Título Sexto Bis, "De la seguridad nacional en las inversiones extranjeras", y sustituye la facultad genérica hoy prevista en el artículo 30 —que permite a la Comisión Nacional de Inversiones Extranjeras (CNIE) impedir adquisiciones por razones de seguridad nacional, sin parámetros ni procedimiento— por un mecanismo de revisión previa articulado.

El supuesto de autorización obligatoria se construye sobre tres elementos concurrentes:

• que la inversión extranjera pretenda participar, directa o indirectamente, en más del 49% del capital social de una sociedad mexicana;
• que el valor de los activos de esa sociedad exceda el umbral que la propia CNIE determine mediante resolución general, dentro de los 180 días naturales siguientes a la entrada en vigor del decreto; y
• que la sociedad desarrolle actividades consideradas relevantes para la seguridad nacional.

El catálogo material es amplio: infraestructura estratégica física o virtual —energía, transporte, sanidad, comunicaciones, minería, tratamiento y almacenamiento de datos, sistemas digitales, actividades aeroespaciales y de defensa, instalaciones sensibles y los inmuebles esenciales para su uso—, tecnologías críticas y de doble uso —inteligencia artificial, robótica, semiconductores, ciberseguridad, almacenamiento de energía, tecnologías cuánticas y nucleares, nanotecnología, biotecnología—, insumos fundamentales, seguridad alimentaria y acceso o control de información sensible, incluidos datos personales.

En lo institucional, la CNIE se recompone: se incorporan con voz y voto las Secretarías de la Defensa Nacional, de Marina y de Seguridad y Protección Ciudadana, y participan como invitados permanentes con voz pero sin voto la Fiscalía General de la República, el Centro Nacional de Inteligencia, el Servicio de Administración Tributaria y la Unidad de Inteligencia Financiera.

El procedimiento contempla 60 días hábiles para resolver, prorrogables por una sola vez hasta por 30 días hábiles adicionales, con requerimiento de información dentro de los primeros 20. La falta de resolución no genera afirmativa ficta. La CNIE podrá autorizar, autorizar sujetando la operación a medidas de mitigación, o impedirla. Y el régimen sancionatorio se robustece: multas de 1,000 a 5,000 UMA por adquirir sin autorización previa, y de 5,000 a 200,000 UMA por transmitir acciones pese a una negativa o por incumplir las medidas impuestas.

2. Por qué esto llega al escritorio del fedatario#

No hace falta que la iniciativa mencione a los fedatarios públicos —y, hasta donde se ha difundido el texto, no lo hace de forma específica— para que nos alcance. La LIE ya contiene la remisión que lo resuelve todo.

El artículo 39 de la LIE dispone que los fedatarios públicos relacionarán, insertarán o agregarán al archivo oficial o apéndice de los instrumentos en que intervengan los oficios en que consten las autorizaciones que deban expedirse en términos de esa Ley, y que quien autorice instrumentos sin relacionarlas se hará acreedor a las sanciones que determinen las leyes del notariado y la Ley Federal de Correduría Pública.

La consecuencia es mecánica: si el Título Sexto Bis crea una nueva especie de autorización previa de la CNIE, esa autorización queda automáticamente comprendida en el artículo 39. No hará falta reformar la Ley Federal de Correduría Pública ni el Reglamento de la LIE para que el corredor público que autorice una póliza sin relacionar la resolución favorable —cuando ésta fuera exigible— quede expuesto a responsabilidad administrativa. En el mismo sentido opera el artículo 4 del Reglamento, que obliga al fedatario a exigir el permiso correspondiente previamente al otorgamiento del instrumento y a hacerlo constar en él.

A ello se suma lo que ya hacemos y seguiremos haciendo: exigir la acreditación de inscripción en el Registro Nacional de Inversiones Extranjeras e informar la omisión dentro de los diez días hábiles siguientes (artículo 34 LIE), e insertar las obligaciones de inscripción y notificación al Registro en constituciones con inversión extranjera, asambleas por las que ingrese capital foráneo y modificaciones al capital social o a la estructura accionaria (artículo 45 del Reglamento).

3. Lo que cambia en la práctica del expediente#

La diferencia de fondo no es procedimental sino probatoria. Hoy, para cumplir la LIE en una asamblea o en una constitución, basta con verificar el porcentaje de participación extranjera frente al catálogo de actividades reservadas y con regulación específica de los artículos 5, 6 y 7. Es una operación aritmética sobre la estructura accionaria que consta en el libro de registro.

El régimen propuesto exige otra cosa. La participación relevante es directa o indirecta, lo que obliga a mirar más allá del accionista aparente: estructuras multinivel, vehículos de propósito específico, fondos, fideicomisos, beneficiarios finales. Es, en rigor, el mismo ejercicio de trazabilidad que ya practicamos por partida doble —la identificación del beneficiario controlador del artículo 32-B Ter del Código Fiscal de la Federación y la debida diligencia de la LFPIORPI— aplicado ahora a un fin distinto. Quien tenga ordenados esos dos frentes tendrá buena parte del trabajo hecho; quien no, encontrará que las tres obligaciones convergen sobre el mismo dato y que el instrumento es el lugar donde la falta se hace visible.

4. El punto ciego del régimen: la enajenación de acciones#

Aquí está, a mi juicio, la debilidad estructural del proyecto, y conviene explicarla con detenimiento porque no es evidente desde una lectura puramente administrativa.

4.1 La transmisión ocurre fuera de todo registro público#

Las acciones de una sociedad anónima son títulos nominativos y su transmisión se perfecciona, conforme a los artículos 111, 125, 128 y 129 de la Ley General de Sociedades Mercantiles, mediante el endoso del título y su inscripción en el libro de registro de acciones. La sociedad reputa dueño a quien aparezca inscrito en ese libro. No interviene fedatario público, no hay inscripción en el Registro Público de Comercio, no hay publicidad frente a terceros y no hay, en rigor, ningún momento en que un tercero imparcial constate la operación.

El único control que la ley admite es de fuente estatutaria: el artículo 130 permite pactar que la transmisión de acciones sólo se haga con autorización del consejo de administración. Es un control privado, disponible y frecuentemente ausente en sociedades cuyo capital se abre a un inversionista extranjero, precisamente porque el pacto se elimina o se dispensa como parte de la operación.

De modo que una adquisición que actualice los tres supuestos del Título Sexto Bis —más del 49%, umbral de activos, sector sensible— puede consumarse íntegramente entre particulares, en un despacho, sin que autoridad alguna la advierta. El nuevo régimen prevé la autorización previa y la sanción posterior, pero no prevé el punto de verificación intermedio donde la autorización se exhibe y se coteja.

4.2 La asimetría entre tipos sociales#

El problema no se distribuye de manera uniforme. En la sociedad de responsabilidad limitada, la cesión de partes sociales requiere el consentimiento de los socios que representen la mayoría del capital (artículo 65 LGSM) y se refleja en el libro especial de socios (artículo 73), y la práctica mexicana la documenta habitualmente ante fedatario. En la sociedad anónima, el mismo cambio de control se agota en un endoso y una anotación en un libro privado.

El resultado es un incentivo de arbitraje que el legislador no debería pasar por alto: a igualdad de sustancia económica, la sociedad anónima ofrece una ruta de transmisión sistemáticamente menos verificable. Un régimen de escrutinio que no lo contemple estará vigilando con distinta intensidad operaciones idénticas según el tipo social que las partes hayan elegido —muchas veces años antes y por razones ajenas al control de capital.

4.3 El elemento temporal y la fecha cierta#

Hay una consecuencia más fina y más grave. La conducta que el proyecto sanciona —adquirir una participación sin obtener previamente la autorización requerida— es una conducta temporal: la infracción no consiste en adquirir, sino en adquirir antes. Todo el tipo descansa en el orden cronológico de dos hechos.

Ahora bien, el contrato de compraventa de acciones y el endoso son documentos privados. Conforme al criterio reiterado de la Suprema Corte, los documentos privados adquieren fecha cierta a partir de su inscripción en un registro público, de su presentación ante fedatario público o de la muerte de alguno de sus firmantes. Fuera de esos supuestos, la fecha que consta en el documento no es oponible: es una afirmación de las partes sobre sí mismas.

Un régimen sancionatorio de hasta 200,000 UMA construido sobre un elemento temporal que las propias partes pueden fechar a conveniencia tiene un problema probatorio serio. No es un problema teórico: es exactamente la clase de defensa que se opondrá en el primer procedimiento sancionador, y la autoridad tendrá dificultades para acreditar la secuencia si el único soporte documental proviene de los interesados.

Aquí la fe pública mercantil no es un trámite añadido: es el instrumento técnico que resuelve el problema. La ratificación de firmas de un contrato de compraventa de acciones ante corredor público —o la certificación del libro de registro de acciones tenido a la vista, conforme al artículo 6, fracción V, de la Ley Federal de Correduría Pública— fija la fecha con oponibilidad frente a terceros y frente a la autoridad. Es el mismo servicio que las partes ya contratan por razones fiscales y de debida diligencia; el proyecto simplemente no lo aprovecha.

4.4 El instrumento posterior como primer registro público#

En la práctica, la operación llega a nosotros después: cuando se formaliza la asamblea que reconoce la nueva tenencia accionaria, se reestructura el órgano de administración o se otorgan los poderes al inversionista entrante. Ese instrumento —y el aviso de modificación de estructura accionaria al Registro Nacional de Inversiones Extranjeras que lo acompaña, en términos del artículo 45, fracción II, del Reglamento— será con frecuencia el primer rastro público de una adquisición ya consumada.

Preguntar en ese momento por la resolución de la CNIE no es exceso de celo. Es el único momento en que la pregunta puede formularse por alguien que no sea parte de la operación.

5. Cuatro prácticas que conviene adoptar desde ahora#

Aunque el decreto no esté aprobado y el umbral de activos siga indeterminado, hay medidas que no cuestan nada y que evitarán rehacer expedientes:

1. Incorporar al cuestionario preliminar de todo acto con inversión extranjera dos preguntas que hoy rara vez se hacen: qué actividades desarrolla efectivamente la sociedad —no las del objeto social estatutario, sino las reales— y cuál es la cadena de control hasta el beneficiario final del inversionista.
2. Documentar la declaración del compareciente, bajo protesta de decir verdad, sobre la tenencia accionaria vigente y sobre la inexistencia de actos previos sujetos a autorización. Es la contrapartida natural de un régimen que puede activarse por hechos anteriores al instrumento.
3. Tratar la resolución favorable de la CNIE, cuando llegue a ser exigible, con el mismo rigor formal con que tratamos los permisos de la Secretaría de Relaciones Exteriores: relacionada en el cuerpo del instrumento y agregada al apéndice, nunca simplemente mencionada.
4. Advertir al cliente, por escrito y con oportunidad, que un procedimiento de hasta 90 días hábiles no es un trámite paralelo al cierre sino una condición suspensiva de éste. La advertencia oportuna es parte de la asesoría que legitima nuestra función.

6. Seis propuestas de mejora desde la correduría#

Las siguientes sugerencias no buscan restringir el proyecto ni ampliarlo, sino hacerlo verificable. Un régimen de escrutinio que no puede constatarse en el momento en que el acto se produce termina dependiendo de la autodenuncia del regulado o de una fiscalización ex post que rara vez llega a tiempo.

1. Anclar la verificación en el libro de registro de acciones. Establecer que, cuando la transmisión actualice los supuestos del Título Sexto Bis, la inscripción en el libro de registro de acciones o en el libro especial de socios sólo podrá practicarse previa exhibición de la resolución favorable de la CNIE, y que el administrador o secretario que la inscriba sin ella incurrirá en responsabilidad. La técnica ya existe en la LGSM: el artículo 130 admite condicionar la inscripción a una autorización previa. Se trata de trasladar esa lógica de la esfera estatutaria a la legal, para el reducido universo de operaciones sujetas al régimen. Sin esta pieza, la autorización previa carece de un punto de aplicación real.

2. Extender al nuevo régimen el modelo del artículo 34 de la LIE: informar, no impedir. Conviene resistir la tentación de convertir al fedatario en autoridad que bloquea el acto. Nuestra función es dar fe, no calificar riesgos de seguridad nacional. El modelo correcto ya está en la propia Ley: cuando el compareciente no acredita su inscripción en el RNIE, el fedatario autoriza el instrumento e informa la omisión al Registro dentro de los diez días hábiles siguientes. Replicar esa regla —el fedatario relaciona la resolución de la CNIE si se le exhibe y, de no exhibirsele, autoriza e informa a la Comisión— preserva la certeza del tráfico mercantil, evita la paralización de actos por dudas interpretativas y entrega a la autoridad, en plazo breve, exactamente la información que hoy no tendría.

3. Emitir la resolución como constancia electrónica verificable. El RNIE opera desde enero de 2025 mediante una plataforma digital propia. La resolución de la CNIE debería emitirse con folio consultable en línea, de modo que el fedatario pueda validar su autenticidad y vigencia al momento de la autorización, en lugar de relacionar un oficio en papel cuya verificación no está a su alcance. Es una medida de bajo costo con efecto directo sobre la calidad del control.

4. Definir en la ley el alcance del deber de indagación del fedatario. La remisión del artículo 39 resuelve la responsabilidad, pero no el alcance del deber: ¿debe el corredor público reconstruir la cadena de control indirecto del inversionista hasta el beneficiario final, o basta con recabar la manifestación bajo protesta de decir verdad e insertar la advertencia correspondiente? La experiencia de la LFPIORPI enseña que esa frontera, si no se traza en la ley, termina trazándose en el procedimiento sancionador y siempre en el sentido más gravoso. Propongo una regla de cumplimiento expresa: se tendrá por satisfecha la obligación del fedatario cuando recabe la manifestación del compareciente sobre la estructura de participación directa e indirecta, inserte la advertencia sobre el régimen y, en su caso, dé el aviso a que se refiere la propuesta segunda.

5. Precisar la base de medición del umbral de activos —y no repetir el error del artículo 9.

   Esta es, a mi juicio, la variable que decidirá si el nuevo régimen tiene alcance real o si nace vacío.

   Conviene advertir primero que el proyecto no inventa la técnica. El artículo 9 de la LIE ya emplea exactamente la misma arquitectura desde 1993: se requiere resolución favorable de la CNIE para que la inversión extranjera participe, directa o indirectamente, en más del 49% del capital social de una sociedad mexicana únicamente cuando el valor total de sus activos, al momento de someter la solicitud, rebase el monto que determine anualmente la propia Comisión mediante resolución general.

   El dato relevante es cuánto vale hoy ese monto. El transitorio décimo de la Ley lo fijó originalmente en 85 millones de nuevos pesos. La resolución general publicada el 5 de agosto de 2025 lo ubica en $28,623,925,390.72 pesos, cifra que se actualiza conforme al crecimiento del Producto Interno Bruto. En términos prácticos, el número de sociedades mexicanas cuyos activos rebasan veintiocho mil seiscientos millones de pesos es reducidísimo: el filtro del artículo 9 se ha vuelto, por su propia mecánica de actualización, casi inoperante.

   De ahí la advertencia. Si la CNIE fija el umbral del Título Sexto Bis por analogía con el del artículo 9 —que es la referencia natural y la que tiene a la mano—, el nuevo régimen de escrutinio de seguridad nacional se aplicará a un puñado de operaciones al año y dejará fuera, por definición, a todo el sector tecnológico. Los 180 días naturales que la iniciativa concede para determinar ese monto merecen, por eso, mucha más atención pública de la que hasta ahora han recibido.

   Hay un segundo problema, más técnico y menos visible. Ni la LIE ni su Reglamento definen cómo se mide el "valor total de activos". Durante treinta años la omisión fue inocua, porque prácticamente nadie alcanzaba el umbral. Bajo un régimen calibrado para capturar operaciones sensibles, la omisión se vuelve determinante: ¿valor contable de los estados financieros del ejercicio anterior?, ¿valor razonable?, ¿valor de reposición?, ¿activos individuales o consolidados con subsidiarias?

   La pregunta no es de forma. Conforme a las normas de información financiera aplicables, los activos intangibles generados internamente no se reconocen en el balance: el desarrollo propio, la base de datos construida a lo largo de años, el modelo entrenado, la cartera de derechos de propiedad industrial creada por la propia empresa y el conocimiento incorporado a su equipo permanecen contablemente invisibles. Sólo se reconocen cuando alguien los adquiere —es decir, después de la operación que el régimen pretende revisar antes.

   El efecto es exactamente inverso al propósito declarado del proyecto. Una empresa de inteligencia artificial, ciberseguridad o biotecnología puede tener relevancia estratégica de primer orden y un balance modesto, porque su valor no está en activos reconocidos sino en intangibles autogenerados; quedaría fuera del filtro por definición contable. Una planta de manufactura convencional, con nave industrial y maquinaria pesada, quedaría dentro. El régimen vigilaría el acero y dejaría pasar el código.

   Tres correcciones posibles, en orden de menor a mayor ambición:

   • a) Umbral dual. Tomar de la Ley Federal de Competencia Económica la técnica que ese ordenamiento ya resolvió: combinar el valor de los activos con el importe de la operación. El precio pactado sí refleja el valor de los intangibles, precisamente porque el comprador los está pagando. Un umbral que se active por cualquiera de las dos vías captura las adquisiciones tecnológicamente relevantes sin necesidad de discutir criterios contables.
   • b) Admitir el avalúo cuando el valor en libros no refleje la sustancia económica. La resolución general puede prever que, tratándose de sociedades cuyo activo principal sea intangible, el valor se acredite mediante dictamen valuatorio elaborado bajo metodologías reconocidas —enfoques de costo, de mercado y de ingresos—. En materia mercantil el corredor público es perito valuador por disposición del artículo 6, fracción III, de la Ley Federal de Correduría Pública, de modo que la infraestructura institucional para hacerlo ya existe y no requiere crearse.
   • c) Prescindir del umbral en los supuestos de tecnologías críticas, información sensible y datos personales. En estas categorías la relevancia para la seguridad nacional no es función del tamaño de la empresa: un desarrollador pequeño con acceso a infraestructura crítica o a bases de datos sensibles plantea el mismo riesgo que uno grande. Diversos regímenes comparados han optado por sujetar estos sectores a revisión con independencia del valor de la operación. Es la solución más congruente con el objetivo del proyecto, y también la que exige mayor cuidado en la definición del perímetro para no capturar operaciones triviales.

   Conviene añadir un elemento de contexto. La actualización del umbral del artículo 9 conforme al crecimiento del PIB no obedece a una decisión discrecional de la Comisión, sino a compromisos asumidos por México en materia de inversión desde el TLCAN y continuados en el T-MEC. Ello sugiere que el nuevo régimen difícilmente podrá sostenerse sobre la reserva de inversión existente y deberá apoyarse en la excepción de seguridad esencial prevista en los propios tratados. Es una razón adicional para que los criterios de activación sean objetivos, verificables y proporcionados: cuanto más discrecional sea el filtro, más expuesto quedará al escrutinio internacional.

6. Resolver el régimen transitorio con una regla de fecha cierta. El decreto deberá distinguir entre adquisiciones consumadas antes y después de su entrada en vigor, y esa distinción sólo será operativa si la ley dice cómo se acredita la fecha. Propongo que, para efectos del régimen transitorio y del cómputo de la anterioridad exigida por el tipo sancionador, las transmisiones documentadas en instrumento privado se tengan por realizadas en la fecha en que hayan adquirido fecha cierta en términos de derecho común. Es una regla neutral, no crea trámites nuevos y cierra de raíz la posibilidad de antedatar operaciones para eludir el escrutinio.

Y un apunte sobre el criterio del 49%. La seguridad nacional se juega en el control efectivo, no en un porcentaje de capital. Un accionista con 40% y derechos de veto, facultades de designación del consejo o instrumentos convertibles puede tener más influencia real que uno con 60% sin ellas. Un umbral estrictamente porcentual es fácil de verificar —virtud nada menor para quien debe calificar el acto—, pero también es fácil de eludir mediante convenios entre accionistas que no constan en estatutos ni en el libro de registro. Si el legislador opta por incorporar conceptos de control o influencia significativa, hará bien en definirlos con precisión suficiente para que sean verificables documentalmente, y no sólo apreciables por la autoridad después del hecho.